Diego Arturo Cortés Valencia- Coordinador OCPE-UPN

16 de febrero de 2025

Originalmente publicada en Razón Pública

Un balance de treinta años de la Ley 30 de 1992 muestra el debilitamiento presupuestal al que han sido sometidas las instituciones públicas de educación superior. Aun cuando la ruta de reforma financiera a la Ley es clara, no se ha materializado en acciones prioritarias para el gobierno nacional ni para las mayorías en el Congreso.

El contexto financiero de la educación superior pública

Las universidades públicas y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias presentan enormes necesidades en materia financiera. Para algunas, ha implicado el riesgo de seguridad de su infraestructura física, como la Universidad Nacional con el edificio de farmacia en emergencia estructural y el Instituto de Ciencias naturales, que tiene en riesgo el patrimonio biológico del país por su crisis de infraestructura. Para otras, como la Universidad de Antioquia, representa faltantes para su funcionamiento anual, que le impide cubrir sus costos y lleva a buscar mecanismos de austeridad para cerrar el año.

Estos ejemplos son un reflejo de una crisis estructural que proviene del sistema de financiación definido en la Ley 30 de 1992. En el boletín 3 del Observatorio Colombiano de Políticas Educativas y Profesión Docente (OCPE-UPN) se detalla que, mientras el presupuesto por Ley 30 de las universidades públicas ha crecido un promedio de 3,4 % anual desde 1993 hasta 2023 (4,1 % si se cuentan otros aportes de la nación distintos a la Ley 30), las instituciones han crecido en cobertura y capacidad de investigación y extensión por encima del aporte público. Mientras tanto, los estudiantes de pregrado crecieron 5 % anual y los de posgrados 4,5 % anual. Además, entre 2004 y 2019, los grupos de investigación reconocidos crecieron 8,4 % anual.

Para lograr los recursos necesarios para funcionar y crecer, las universidades públicas buscaron mecanismos de autofinanciación, que correspondieron a recursos de matrícula, proyectos de extensión, entre otros mecanismos. Según el Sistema Universitario Estatal, para el año 2019 el 45,1 % de los recursos gastados por las universidades públicas provenían de autofinanciación. Como dice el profesor Álvaro Moreno, “obligaron a las IES públicas a movilizar sus limitados recursos para incrementar los ingresos mediante la venta de servicios en el mercado”.

Sin embargo, la capacidad de autogestión de recursos tiene límites. No es posible buscar recursos mediante esquemas de matrículas sin impactar sobre el acceso efectivo a la educación superior para los estudiantes de las familias de menores ingresos del país. Por el lado de la extensión, la contratación tiene límites sobre la cantidad de entidades interesadas en gestionar proyectos con universidades, y también los tiene la capacidad de cada institución de ejecutar dichos proyectos con la planta docente de las instituciones, lo cual puede ir en detrimento de los otros fines misionales de las universidades, como la formación y la investigación.

El problema de la Ley 30

El rezago en materia de financiación de la educación superior pública fue amplificado por la Ley 30 de 1992. En los artículos 86 y 87 de esta ley se define el mecanismo de financiación y se determina que el presupuesto público (que se denominará base presupuestal) de las universidades públicas de cada año será, como mínimo, equivalente a los recursos del año inmediatamente anterior más la inflación (o índice de precios al consumidor (IPC)).

El efecto de este mecanismo fue que el aumento del presupuesto no obedeció a las necesidades ni los costos que tenían las universidades para sus gastos operativos y de inversión, sino a mantener el poder adquisitivo del presupuesto de cada año, lo que genera una brecha presupuestal entre necesidades y recursos públicos disponibles en un proceso de desfinanciamiento progresivo.

Por lo anterior, el Sistema Universitario Estatal estimó que para el año 2018 las universidades públicas requerían alrededor de $17,2 billones de pesos ($23,7 billones a precios del año 2023) para cerrar la brecha de calidad generada desde 1993 en cuanto a necesidades de funcionamiento e inversión, como lo son laboratorios, dotación de tecnología, formación docente, infraestructura física, entre otros.

El caso de las instituciones técnicas y tecnológicas (ITTU) públicas fue aún peor. Los artículos 86 y 87 de la Ley 30 no las cubren, por lo cual sus recursos anuales están al vaivén de la disposición de los entes territoriales. Solo 18 de 33 ITTU públicas reciben recursos de la Nación, y aun así estos recursos percibidos apenas representaron el 1,7 % de los aportes de la Nación a todas las instituciones de educación superior públicas del país. En este sentido, la red de instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas (REDTTU) estimó la necesidad de recursos por $806 000 millones de pesos en 2021 para su funcionamiento e inversión (cerca de un billón de pesos a precios de 2023).

La desidia de financiación pública no es por falta de recursos sino una decisión política

Durante los últimos treinta años, cuando el movimiento universitario ha exigido mayores recursos para la educación superior pública, tanto los gobiernos de turno como voces mediáticas contrargumentan que Colombia es un país con escasos recursos y muchas necesidades sociales, por lo cual sería un despropósito aumentar el presupuesto público de la educación superior al tamaño de los reclamos.

Sin embargo, esta visión ignora que, mientras el país creció en los últimos treinta años, los aportes de la Nación no aumentaron en la misma proporción. Como se observa en la siguiente figura del OCPE-UPN, los aportes de la Nación como proporción del PIB pasaron de ser el 0,52 % en el año 2000 al 0,41 % en 2023. En particular, la caída más grande en esta proporción se observó entre 2002 y 2010, justo el período de tiempo del auge minero-energético del país. Mientras había más recursos en la economía colombiana, esto no redundó en mejores condiciones para la educación superior pública.

Este mismo fenómeno se observa al comparar los aportes de la Nación a las universidades públicas con respecto al Presupuesto General de la Nación, que es equivalente a los ingresos disponibles por el Estado anualmente. Para el año 2000 los aportes de la Nación equivalían al 2,1 % del PGN, mientras que en 2023 se redujo al 1,5 %. Se evidencia así que no es falta de recursos públicos, sino una decisión de dar prioridad a otros gastos en detrimento de la educación superior pública.

Reforma necesaria y pendiente

La situación de la financiación de la educación superior pública es apremiante. En los últimos años se han presentado distintas propuestas de reforma financiera a la Ley 30 en sus artículos 86 y 87, que han surgido de la academia, el SUE, la REDTTU, el Congreso de la República y el Ministerio de Educación Nacional (en el boletín 4 del OCPE-UPN se puede ver la comparativa de estas propuestas).

Las propuestas varían en distintos detalles, pero tienen en común el reemplazo del aumento de la base presupuestal de las universidades públicas con el IPC, para utilizar el índice de costos de la educación superior (ICES). Además, se crea un sistema de base presupuestal para las ITTU, que también crecerá con el ICES para estas instituciones. 

La ventaja de este índice es que incluye la canasta de costos de las instituciones de educación superior, diferencia instituciones entre públicas y privadas, y también si son técnicas, tecnológicas, universitarias o universidades, lo cual garantiza una mayor cercanía con la variación de costos reales que tienen estas instituciones.

Existen distintas estimaciones de cuánto podría representar este incremento adicional para las universidades públicas, pero podría ser de $18,7 billones de pesos entre 2027 y 2040 y llevaría el presupuesto de estas instituciones a representar alrededor del 1 % del PIB anual. Esto sería un mecanismo que permita cerrar la brecha de necesidades de estas instituciones en un horizonte de mediano plazo.

La propuesta de reforma no solo se encuentra formulada, sino que fue radicada en el Congreso durante el segundo semestre del año 2024 (proyecto 212 de 2024 Senado). La propuesta parte del proyecto radicado por los congresistas Jennifer Pedraza, Gabriel Becerra y Ariel Ávila (proyecto 084 de 2022 Cámara), el cual fue consensuado, ajustado y avalado por el Ministerio de Educación Nacional.

Sin embargo, después de la radicación no han existido esfuerzos efectivos por parte del Ejecutivo para acelerar el trámite del proyecto. En 2024 no fue seleccionado entre los proyectos del gobierno que impulsó el Ministerio de Interior, ni existió interés de promoverlo, a pesar de tener la firma del ministro de Educación. Se espera que para 2025 exista prioridad por parte del Gobierno para dinamizar el debate legislativo.

Aunque existen mensajes positivos por parte del Viceministerio de Educación Superior frente al aumento del presupuesto para las universidades y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas para 2025, es incierta la postura del Ministerio de Hacienda para dar aval fiscal al proyecto de reforma de la Ley 30, de manera que los aumentos de recursos para estas instituciones se garanticen a futuro. La incertidumbre financiera se mantiene y la oportunidad de reformar la Ley 30 en materia financiera cada vez se presenta más lejana por el contexto fiscal y político del país.

En este contexto, se vuelve fundamental una acción mancomunada del movimiento universitario (docentes, estudiantes, trabajadores y directivas) para exigir el avance de esta reforma y que se cumplan las promesas de fortalecimiento de la educación superior pública para avanzar en su garantía como derecho fundamental en Colombia.