Análisis de coyuntura OCPE-UPN

Olga Cecilia Díaz Flórez- Profesora titular, Departamento de Posgrado
Facultad de Educación, Universidad Pedagógica Nacional

Diego Arturo Cortés Valencia- Coordinador OCPE-UPN

8 de abril de 2025

El Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Trabajo publicaron el 1 de abril el Decreto 0391 de 2025, a través del cual se regulan los aspectos básicos “para el diseño e implementación de los planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales”.

Este decreto busca responder a una de las demandas históricas más relevantes de docentes y trabajadores administrativos, respecto a la deuda histórica en las IES públicas de formalización laboral, que supere las condiciones de precarización laboral que han predominado en las instituciones por cuenta de la desfinanciación estructural de la educación superior pública desde la Ley 30 de 1992 (para más detalle, puede revisar el Boletín 3 del OCPE-UPN, 2024).

Sin embargo, se ha abierto la discusión en torno a la capacidad actual que tienen las IES públicas para llevar a cabo y mantener a mediano y largo plazo un plan de formalización ambicioso, en medio de las restricciones financieras que aún persisten en estas instituciones y en el marco de las diversas aspiraciones que ha planteado este gobierno para el fortalecimiento de la educación superior pública. El siguiente análisis presentará un balance global sobre la situación de la vinculación docente y del personal administrativo, los alcances del Decreto 0391 de 2025 y la identificación de las condiciones e incertidumbres que enfrentan las IES para el desarrollo de estos planes de formalización.

Situación de la vinculación docente y del personal administrativo en las IES públicas

A partir del aumento de la oferta de nuevos programas, tanto de pregrado como de posgrado y la ampliación de cobertura generada en las universidades públicas, así como de las exigencias de calidad vinculadas con las funcionales misionales de las IES estatales, se ha requerido aumentar el número de profesores universitarios en las últimas décadas.

Según los datos del SUE (2021), entre 2004 y 2019, el número de docentes de las universidades públicas[1] (por tiempos completos equivalentes TCE) pasaron de 22.988 a 36.631 en 2019, es decir, un incremento del 59,3 % (13.643).

Las diferencias relevantes se encuentran al contrastar las modalidades de vinculación. Mientras el aumento de docentes de planta fue del 25,5 % entre 2004 y 2019 (2.559), los docentes ocasionales aumentaron en 91,5 % (4.183) y los docentes hora cátedra en 82,3 % (6.902), tal como se muestra en la siguiente figura.

Figura 1.

Comparación por modalidad de vinculación docente en universidades públicas (tiempos completos equivalentes TCE), años 2004 y 2019

Nota. OCPE- UPN a partir de datos del SUE (2021).

[1] En estos análisis diferenciamos los datos de profesores y personal administrativo de las universidades estatales u oficiales, que reporta el estudio del Sistema Universitario Estatal (SUE, 2021), que no incluyen los datos de los docentes y administrativos de las IES estatales y, que por tanto, no contempla la información de las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas (ITTU).

Los cambios de proporción en los años revisados muestran la tendencia a la baja en el porcentaje de profesores de planta y el crecimiento especialmente en los catedráticos: mientras los primeros pasaron de representar el 44 % del total en 2004 al 34 % en 2019, los ocasionales pasaron del 20 % al 24 % y los docentes hora cátedra del 36 % al 42 % (SUE, 2021). Este crecimiento, indudablemente, tiene efectos en el cumplimiento de las funciones misionales de la universidad, al privilegiar los tiempos de dedicación a la docencia en detrimento de los tiempos destinados a la investigación y la proyección social o la extensión.

En términos de presupuesto, para el año 2019 las universidades públicas gastaron $3 billones de pesos en personal docente (SUE, 2021). De estos, $1,9 billones (63,9 %) fueron para pago de docentes de planta, $434 mil millones (14,6 %) en docentes ocasionales y $635 mil millones (21,4 %) en docentes hora cátedra.

Al comparar con los datos que se reportan por universidad al SNIES y que el OCPE-UPN procesó para este análisis, respecto al tipo de contrato de los docentes universitarios, se evidencia que para 2023-2 se vincularon 55.735 docentes en las universidades públicas. Comparado con el dato del 2007, se observa un aumento de 74,4 % en 16 años, es decir, se vincularon 23.779 nuevos docentes. Los contratos a término fijo han tenido una reducción de -0,9 % en el mismo periodo, mientras los de término indefinido han aumentado 18,1 %. Sobresale el dato de los docentes por horas, o cátedra, que pasaron de 12.677 en 2007 a 27.310 en 2023, un aumento del 115,4 % (figura 2).

Figura 2.

Comparación de tipos de contratación de docentes en universidades públicas, segundos semestres de los años 2007 y 2023

Nota. OCPE- UPN a partir de datos del SNIES (2014 y 2024).

Respecto al personal administrativo, el gasto en 2019 fue $1,2 billones de pesos: 836 mil millones (68,4 %) en administrativos de planta, $175 mil millones en administrativos ocasionales (contratos con duración menor a un año) (14,3 %) y $211 mil millones (17,2 %) en contratos y órdenes de prestación de servicios para el desarrollo de actividades administrativas (SUE, 2021).

En total, los gastos de personal (docente y administrativo) de las universidades públicas en 2019 ascendieron a $4,2 billones de pesos, equivalentes al 66,8 % del gasto en funcionamiento ($6,3 billones) y el 48,9 % del total de gasto ejecutado en funcionamiento e inversión para el mismo año ($8,6 billones) (SUE, 2021).

En cuanto al crecimiento del personal administrativo en las universidades estatales, estas vinculaciones pasaron de 14.717en 2003-2 a 18.718 en 2023-2, representando un aumento del 27,2 %.

Figura 3.

Comparación del número de personal administrativo por carácter de las IES oficiales, segundos semestres de 2003 y 2023

Nota. OCPE- UPN a partir de datos del SNIES (2014a, 2024a).

En el caso de las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias (ITTU), para el año 2018 se contaban con 9.125 docentes, de los cuales 7.055 (77,3 %) eran docentes de hora cátedra y 2.070 (22,7 %) de tiempo completo o dedicación exclusiva (figura 4), lo cual evidencia un mayor desequilibrio en las condiciones de vinculación con respecto a las universidades públicas (REDTTU, 2021).

Figura 4.

Número y porcentaje de profesores por tipo de vinculación en instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas (ITTU), año 2018

Nota. OCPE- UPN a partir de datos de la REDTTU (2021).

Según los datos reportados en el SNIES, los aumentos en el número de docentes entre 2007 y 2023 de las ITTU fue de 208 %, pasando de 4.858 a 14.961 docentes. Los mayores incrementos se presentaron en los docentes de hora cátedra (240,8 %) y los de término indefinido (204,7 %), aunque este último grupo representa tan solo el 10,5 % del total de profesores en 2023 (figura 5).

Figura 5.

Tipo de contrato de docentes en instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias (ITTU), segundos semestres de los años 2007 y 2023

Nota. OCPE- UPN a partir de datos del SNIES (2014, 2024).

En el caso de las ITTU, para 2018 se estimaron unas necesidades de presupuesto público de $167 mil millones de pesos para docentes y personal administrativo, y que “dada la modalidad de contratación se requiere que estos valores constituyan base presupuestal de las instituciones” (REDTTU, 2021, p. 87).

Los alcances del Decreto de formalización docente y del personal administrativo

El Decreto 0391 del 1° de abril de 2025, a partir de los considerandos que se sustentan en la Constitución Política, sentencias de la Corte Constitucional, disposiciones de la Organización Internacional del Trabajo sobre trabajo decente y leyes de la República como el Plan Nacional de Desarrollo, reglamenta el Plan de Formalización Laboral de docentes y personal administrativo de las IES públicas.

Este Decreto es un compromiso derivado de la Mesa Sectorial de Educación Capítulo Especial de Educación Superior, con acta de acuerdo final firmada en junio de 2023 con las organizaciones sindicales ASPU, SINTRAUNICOL y UTRADEC.

El Decreto adiciona un capítulo al Decreto 1075 de 2015, denominado “Capítulo 5. Planes de formalización laboral en instituciones de educación superior estatales u oficiales”. Entre los 8 artículos que conforman este Capítulo, se especifica que el campo de aplicación son todas “las instituciones de educación superior estatales u oficiales, es decir los entes universitarios autónomos y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias” (Ministerio de Educación Nacional, 2025, p. 6).

Un plan de formalización laboral se entiende como el documento técnico mediante el cual cada IES realiza un estudio objetivo de sus necesidades de personal de planta, para implementar de manera responsable y gradual la formalización de empleo público del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa y desarrolle actividades misionales con vocación de permanencia. En todo caso se deja claro que la provisión de empleo de carrera se realizará por medio de concursos de mérito.

Todos los planes deben incluir, como mínimo:

• Cronograma de diagnóstico, diseño e implementación, así como los responsables en cada etapa.
• Necesidades de personal docente y administrativo.
• Análisis del impacto financiero del plan y la capacidad institucional para implementarlo.
• Plan de implementación de la propuesta, con fases y porcentajes de avances.

En su diseño y ejecución se debe contar con la participación de las organizaciones sindicales y se tendrá en cuenta dentro de los perfiles que se buscan vincular la experiencia acreditada de docentes y del personal administrativo, así como el personal vinculado como provisional, temporal o mediante contratos de prestación de servicios.

En fuentes de financiación se especifica que las IES oficiales deberán disponer de los recursos financieros necesarios para la implementación total o gradual de los planes de formalización laboral, considerando las diferentes fuentes de recursos recurrentes (recursos propios, aportes de la Nación, aportes de las entidades territoriales, entre otras) y que se requiere contar con el respectivo concepto de viabilidad financiera de la instancia competente de la institución.

El Decreto también aclara que las IES dispondrán de la base presupuestal generada por los recursos adicionales al IPC que están en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, que corresponden a los puntos ganados en el paro del movimiento universitario del año 2018 y que en la actualidad hacen parte de la base presupuestal. Igualmente se incluyen los recursos que se otorgan por base presupuestal (artículo 86 de la Ley 30 de 1992) y aquellos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 (artículo 124 de la Ley 2294 de 2023).

Las IES tendrán un plazo de 12 meses para estructurar los planes de formalización (hasta el 1° de abril de 2026) y deberán asegurar un avance del 40 % de la implementación al 21 de diciembre de 2026 y un 80 % al 31 de diciembre de 2027, es decir, la gradualidad queda preestablecida a dos fechas de corto plazo.

Se señala en la normativa, además, que se buscará que las IES adopten medidas que minimicen el impacto en las condiciones laborales del personal docente y administrativo en condición de transitoriedad de los planes de formalización laboral.

Finalmente, sobre el seguimiento del diseño e implementación de estos planes, este proceso estará a cargo de los ministerios de Trabajo y de Educación y/o el Departamento Administrativo de la Función Pública. Las organizaciones sindicales también se involucrarán a partir de los procesos de socialización de los avances que haga la institución y de los reportes que expida el Ministerio de Educación Nacional. Este seguimiento, en todo caso, no sustituye las competencias del Ministerio del Trabajo en términos de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en materia de la suscripción de los Acuerdos de Formalización Laboral, de acuerdo con lo establecido por la Ley 1610 de 2013.

Condiciones e incertidumbres para la implementación de la formalización laboral

Las principales preocupaciones frente al diseño e implementación de los planes de formalización laboral se encuentran en torno a la viabilidad financiera y la autonomía universitaria.

Frente a la viabilidad financiera, existen dudas alrededor de los recursos de funcionamiento recurrente con los cuales dispondrán las IES públicas para llevar a cabo los planes de formalización. Si bien en los últimos años ha existido un incremento relevante de la base presupuestal, es importante precisar que el Sistema Universitario Estatal proyectó para las universidades públicas una brecha de financiación de $17,2 billones a precios de 2018 (SUE, 2021), que a precios de 2025 asciende a más de $25 billones de pesos. Por lo tanto, los aumentos de presupuesto no pueden entenderse como recursos totalmente disponibles para atender aumentos de costos altos y permanentes nuevos, como serían los planes de formalización de personal docente y administrativo.

Se genera una mayor incertidumbre cuando el Ministerio de Educación Nacional, para socializar este Decreto, publica afirmaciones como que la plata saldrá “de los 3,1 billones de pesos adicionales que el Gobierno ha aumentado para el funcionamiento e inversión de las Instituciones de Educación Superior públicas”, más aún cuando los recursos de funcionamiento destinados a cubrir la vinculación de planta docente y de administrativos, no podrían ser cubiertos con recursos de inversión. O que el Decreto “no es para que las universidades soliciten más recursos a la Nación. Deberán hacerlo con los recursos ya girados”.

Sin una justificación técnica desde el Ministerio de Educación Nacional, que diferencie los recursos de la base presupuestal para funcionamiento y su incremento sostenido para los próximos dos años, es muy complejo para las IES oficiales poder garantizar planes de formalización ambiciosos como los que se infieren de las metas del Decreto y algunos datos que han circulado, como el del Ministro de Trabajo, quien anuncia que “38 mil docentes y trabajadores pueden aspirar a ser formalizados en el país en las Instituciones de Educación Pública Superior”. Conocer el fundamento de estas cifras y los estudios técnicos que las respaldan, permitirían identificar los alcances de estas estimaciones. Es más incierto el panorama para las ITTU públicas, que ni siquiera tienen base presupuestal definida en la Ley 30 de 1992 y tan solo 18 de las 33 instituciones reciben recursos de aportes de la Nación.

Esta problemática se vincula también con las desigualdades en las condiciones de partida de cada IES, pues la proporción de profesores y administrativos vinculados de planta no es la misma; tampoco la complejidad de los compromisos que cada una de ellas pueda tener, ni la cantidad de recursos disponibles para desarrollar el respectivo plan de formalización.

Esto podría llevar a tres escenarios que son poco deseables. El primero es que las IES realicen planes de formalización pequeños y ajustados a su realidad presupuestal, que no cumplan las expectativas de administrativos y docentes, de acuerdo con sus reivindicaciones históricas y además generen tensiones y conflictos al interior de las IES.

Un segundo escenario es que se realicen planes de formalización a costa de recursos en otros gastos, como reducción de contratistas que pueda implicar sobrecarga laboral para los empleados públicos, o reducción del número total de docentes disponibles que impliquen mayor carga de docencia para quienes queden en las instituciones. O que estos planes de formalización lleven en el corto y mediano plazo a reducir gastos e inversiones dedicadas a los otros fines misionales de la institución, como la investigación y la proyección social, o aquellos que van dirigidos a fortalecer la permanencia como el bienestar universitario.

El tercero es que las IES oficiales se comprometan con planes de formalización que requieran profundizar la búsqueda de recursos propios, o de autofinanciación, y esto profundice aún más la proporción de recursos autogestionados en las instituciones, que para el año 2019 eran del 45 % del total del presupuesto de las universidades públicas. En todo caso, los recursos por autofinanciación son variables y contingentes, lo cual impide garantizar a mediano y largo plazo la sostenibilidad financiera de esta formalización.

El escenario de implementar los planes de formalización laboral sin aumentos significativos en la base presupuestal resulta problemático. Además, porque las universidades deben cumplir el Decreto 1279 de 2002 (régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales), que implica incremento salariales que superan lo históricamente cubierto por la Ley 30 de 1992, por lo cual se podría ampliar aún más la brecha de desfinanciación.

En este sentido, una prioridad en paralelo a la ejecución del Decreto debería ser la aprobación del Proyecto de Ley 212 de 2024, de reforma financiera a la Ley 30 de 1992 (para más detalle, puede revisar el Boletín 4 del OCPE-UPN, 2024a). Garantizar estos nuevos recursos resulta prioritario para avanzar en una formalización sostenible en el tiempo.

En cuanto a la autonomía universitaria, si bien se reconoce el sentido positivo del Decreto de formalización laboral, preocupa que desde los ministerios de Trabajo y Educación se establezcan definiciones y alcances tan específicos para procesos que corresponden a condiciones propias de los fines misionales de las IES, las cuales tienen una naturaleza distinta a otras entidades públicas (Universidad Nacional de Colombia, Dirección Jurídica Nacional, 2025).

Los próximos meses serán fundamentales para que la discusión entre las IES, el gobierno nacional y los distintos actores, incluidos los sindicales y gremiales, revisen a profundidad los alcances y las limitaciones de los planes de formalización, así como buscar mecanismos para viabilizar la aprobación de la reforma financiera a la Ley 30 de 1992. Una acción conjunta de avanzar en obtener los recursos públicos requeridos para las IES públicas permitiría garantizar esta importante apuesta de formalización en cada una de las instituciones del sector estatal.

Referencias

Ministerio de Educación Nacional [@Mineducacion]. (2025, abril 3). ¡El Gobierno expide el Decreto 0391 de Formalización Laboral que dignifica el trabajo en instituciones de educación superior públicas! [Tweet]. X (anteriormente Twitter). https://x.com/Mineducacion/status/1907926312624456003

Observatorio Colombiano de Políticas Educativas y Profe­sión Docente de la Universidad Pedagógica Nacional (OCPE-UPN). (2024). Boletín 3. Balance de la problemá­tica financiera de las IES públicas a treinta años de la Ley 30 de 1992.

Observatorio Colombiano de Políticas Educativas y Profe­sión Docente de la Universidad Pedagógica Nacional (OCPE-UPN). (2024a). Boletín 4. Análisis de las propuestas de reforma financiera a la Ley 30

Red de Instituciones Técnicas Profesionales, Tecnológicas y Universitarias Públicas (REDTTU). (2021). Diagnóstico, inclusión y comportamiento de la financiación en las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas de carácter técnico profesional, tecnológico y universitario (ITTU).

Sanguino, A. [@AntonioSanguino]. (2025, abril 3). Hoy tenemos una gran noticia para el país: el Presidente. @petrogustavo. firmó el decreto de formalización [Tweet]. X (anteriormente Twitter). https://x.com/AntonioSanguino/status/1907853499477438900

Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES). (2014). Bases consolidadas. Docentes hasta 2013.

Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES). (2014a). Bases consolidadas. Administrativos hasta 2013.

Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES). (2024). Bases consolidadas. Docentes 2023.

Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES). (2024a). Bases consolidadas. Administrativos 2023.

Sistema Universitario Estatal. (2021). Sostenibilidad y financiación de las universidades públicas de Colombia.

Universidad Nacional de Colombia, Dirección Jurídica Nacional. (2025). Memorando No. 2473-24 de Rectoría (Radicado 3629 – 2024) solicita concepto sobre la propuesta de formalización docentes y administrativos IES públicas.

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